新时代党内问责的制度创新和效能深化

       习近平总书记反复强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把问责作为全面从严治党利器，推动问责理论、实践和制度持续深化，强化问责成为新时代管党治党、治国理政的鲜明特色。新时代以来，党内问责制度不断创新发展，形成了问责理念上的价值理性升华、问责制度上的精细化升级、体系协同上的治理效能深化。

　　理念发展：在问责理念上实现价值理性升华

　　党的十八大以来，习近平总书记高度重视党的问责工作，作出一系列重要论述，为做好问责工作指明了方向、提供了思想引领。明确党内问责的政治性，要求紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，强调“从严治党，必须增强管党治党意识、落实管党治党责任”“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”。注重问责的精准性，强调“要健全主体明确、要求清晰的责任体系”，“明确党委（党组）全面从严治党主体责任，明确各级纪委的监督责任，明确党委（党组）书记第一责任人责任，明确领导班子成员的管党治党责任，明确党员、干部的具体责任”。突出了问责的可操作性，提出“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上”。增强问责的实效性，要求“以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位”“把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”。从2016年《中国共产党问责条例》（以下简称为《问责条例》）要求深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，到2019年《问责条例》明确以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，体现了党的问责工作必须认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把习近平总书记有关重要指示落实到问责工作的各个环节，增强管党治党意识、落实管党治党责任。

　　新时代党内问责的理论不断发展、内涵十分丰富，突破了传统问责多停留于“行为纠偏”的工具层面，转向政治伦理建构、制度权威形塑、治理效能提升和责任文化重塑等方面并重的价值理性导向，这不仅是对传统问责理念的超越，更是对现代治理理论的创新性应用。首先，增加政治伦理嵌入的价值维度，彰显党内问责的政治属性。党内问责将做到“两个维护”作为根本原则和首要任务，推动党员干部坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，始终同党中央保持高度一致。同时，深刻诠释了新时代坚持思想建党和制度治党相统一，展现了通过思想教育增强执行制度的自觉性和坚定性，并及时将思想建党的成功经验上升为制度规章的独特优势。其次，进一步强调制度权威形塑的价值维度，增强党内问责权威性、规范性。党内问责制度从党内规范性文件进阶为《问责条例》，标志着制度权威的升级。作为问责领域主干基础性党规，《问责条例》与其他党内法规衔接，全方位保障问责工作有序开展，切实提升了问责的系统性与权威性。再次，增加治理效能提升的价值维度，彰显了问责制度“寓活力于秩序”的独特优势。党内问责既坚持失责必问、问责必严，又明确了可以不予问责或者免予问责的情形，实现从严管理监督与鼓励担当作为相统一。最后，进一步强调责任文化重塑的价值维度，增强了党内问责的社会认同。新时代的责任文化不仅体现了马克思主义中国化的理论创新，也体现为对中华优秀传统文化、传统政治智慧的创造性转化。儒家的“德政”和“民本”思想构成了对官员问责的理论基础和哲学根基，吏治文化蕴含的如“赏罚分明”等治理智慧，通过历史传承与创新转化，为现代党内问责制度奠定了深厚的文化根基，使问责不仅有制度刚性约束，也有文化软性浸润。

　　立规优化：在《问责条例》上推动精细化升级

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央聚焦全面从严治党政治责任，制定并修订《问责条例》，确立了其在党内法规体系中的基础性地位。2016年《问责条例》侧重于补齐党内法规制度短板，进一步规范问责工作，2019年《问责条例》更细化、具体化各级党组织开展问责工作的职责，着力提高问责工作的政治性、精准性、实效性。总体而言都体现了以下鲜明特点，实现了精细化升级。

　　（一）采用条例形式，提升问责制度的权威性

　　条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，是构成党内法规体系的主干，效力等级仅次于党章和准则。在2016年《问责条例》出台前，党内已有的制度规范中与问责相关的有119部，其中专门规定12部，包含问责内容的有107部，大部分采用规定等党内法规、规范性文件或者党政联合发文形式。采用条例形式出台，强调问责工作姓“党”，赋予问责制度党规刚性权威，明确使问责从政策工具升格为具有强制约束力的治理规则，提升其制度效力层级，体现了党中央对党内问责的高度重视。突出党规特色，采用党言党语、纪言纪语，高度凝练、简明实用，体现了“坚持便利管用，防止繁琐重复”的党内法规制定原则。

　　（二）主题聚焦明确，体现问责工作的政治性

　　问责问的是“政治责任”，问责工作是严肃的政治工作。聚焦管党治党政治责任、有针对性完善相关规定，是《问责条例》制定修订中的一条鲜明主线。2016年制定的《问责条例》改变了过去问责制度对事故事件的行政问责规定较多的情况，突出管党治党政治责任，在问责情形的第一条就规定对“党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实”进行问责。2019年修订《问责条例》强调坚决维护党中央权威和集中统一领导，将“坚持党的领导”作为立规目的之首，不断提高问责工作的政治性。在问责情形上，从多角度列举了“在重大原则问题上未能同党中央保持一致、贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力”“执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差”等内容，将政治责任要求转化为可识别、可操作的判断标准。

　　（三）内容完善全面，凸显基础性法规的定位

　　在问责主体上，推动多主体协同配合。对开展问责工作的三类主体党委（党组）、纪委（纪检组）和党的工作机关的职责和分工规定愈加明确具体，并强调加强主体间的协调配合，形成监督合力。压实上级党组织对下级党组织的领导和监督责任，明确纪委、党的工作机关启动问责调查、作出问责决定应当报经同级党委或者其主要负责人批准的情形，进一步压实管党治党政治责任，推动党内问责上下贯通、执行有力。

　　在问责对象上，坚持各层次全覆盖。2019年《问责条例》实现问责对象类型扩容、层级延伸，由“各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员”拓展为“党组织、党的领导干部”，党内问责形成横向到边、纵向到底的全覆盖，通过严密层级结构逐级传导压力，推动问责层层压实。突出问责重点，重点督促“关键少数”即党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成员履职尽责。

　　在责任划分上，完善责任梯度构建。首先，细化问责情形。2019年《问责条例》将原有的6大类问责情形细化为11大类，涵盖了党的领导、党的建设和党的事业各个方面，着力解决群众反映强烈的突出问题，增加了在党的事业和维护群众利益中失职失责的问责情形，如在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为等，确保问责范围与治理需求动态适配。其次，实现责任梯度细分。2019年《问责条例》对全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任作出明确区分，强调相关负责人在“职责范围内”承担相应责任，指导实践中根据职权关联程度、因果关系远近、失职失责情节等准确划分责任，提升了个体层面、组织层面、个体与组织之间责任划分的清晰度。再次，细化问责判定标准。在党的十八大之前，问责聚焦事后追责，以处罚结果为导向，以履职过错即过错问责为主。随着党内问责力度、深度和广度的拓展，按照错责相当原则，应当综合考虑动机原因、客观条件、性质危害、认错态度以及当事人一贯表现、挽回损失等因素精准问责。据此，《问责条例》分别规定了“不予问责或者免予问责”“从轻或者减轻问责”“从重或者加重问责”的情形，有助于区分不同情况科学界定问责力度、精准作出问责决定。

　　在问责程序上，构建法治化闭环。首先，明确了问责全流程规范化要求。2019年《问责条例》增加问责程序的具体规定，将问责程序明确划分为启动问责调查、开展问责调查、作出问责决定、问责决定执行等环节，对问责工作予以全面规范。在关键环节明确要求必须“审批”“批准”，强化了党组织的领导责任和把关作用‌，增强问责工作科学性和严肃性。其次，完善救济机制。《问责条例》明确要求“调查组应当撰写事实材料，与调查对象见面，听取其陈述和申辩”等内容并新增申诉条款，保障了问责对象的合法权利，也体现了程序正义的现代法治精神。再次，实现了集体决策与公开透明的双重约束。《问责条例》明确规定“调查组应当集体讨论，形成调查报告”，要求作出问责决定应当按照管理权限和规定程序经集体讨论决定，确保问责决定的权威性；要求建立健全问责典型问题通报曝光制度，确保问责的公信力，有助于形成“问责一个、警示一片”的效果。

　　体系协同：在制度耦合上实现问责效能深化

　　党内问责制度体系的构建，以《问责条例》为基础，通过细化党章与准则规定，加强与其他党内法规制度的协同互动，形成了覆盖全面、层次分明、动态平衡的党内问责制度体系，不断提升问责的治理效能。

　　（一）在纵向维度上推动制度层级的贯通性整合

　　坚持以上位党规为依据，将党章和准则的规定具体化。党章内容8处提到“责任”或“问责”，对履行全面从严治党责任、进行问责等提出原则要求。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》在严明党的政治纪律、保持党同人民群众的血肉联系、坚持正确选人用人导向、加强对权力运行的制约和监督、保持清正廉洁的政治本色等部分都强调了严肃追责问责、健全问责机制的要求。《问责条例》充分体现了党章、准则等关于党内问责的基本要求，并着力把有关问责要求具体化和系统化。

　　严格限制自身下位党规的制定，不给恣意用权留空间。中央党内法规可以对中央部委和地方党委制定实施办法作出授权规定，以确保适应不同部门、不同地方党的建设和党的工作实践。2016年印发的《问责条例》内容比较原则概括，明确授权地方和部门结合实际去探索、细化。2019年修订的《问责条例》将实践探索所形成的普遍适用性的内容予以提炼，以自身制度严密性确保了全党一体执行的可行性，因而不再授权制定下位党规。同时，赋予中央纪律检查委员会解释权，通过解释等方式弥补成文规定的不足，实现抽象与具体的结合。

　　（二）在横向维度上实现制度模块的协调性联动

　　以基础性制度与专项领域规定的协同，实现问责全域覆盖基础上的靶向治理。党内问责制度体系形成“1+N”结构，“1”是《问责条例》即基础性问责制度，明确问责的普遍性原则、程序与标准，为各领域提供统一遵循，“N”指专项领域问责规定，如环境领域、金融领域、安全生产领域的责任追究办法及相关问责规定，聚焦特定领域的治理难点和风险点，凸显不同领域的专业化责任，更好实现分类施策、精准追责。

　　以问责、监督与纪律处分的制度衔接，实现程序贯通基础上的闭环治理。党中央围绕权力、责任、担当等方面设计制度，不断完善《问责条例》与《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规。《中国共产党党内监督条例》构建了党内监督的制度框架，通过多层次、常态化的监督手段，识别权力运行中的风险点和违纪违法问题，为后续问责、纪律处分提供问题线索。《问责条例》重点关注对监督发现问题的责任落实机制，问的是失职失责党组织主体责任和监督责任、领导干部的领导责任，着力完善发现问题、纠正偏差机制。《中国共产党纪律处分条例》是关于党的纪律的基础性法规，纪律处分是问责和监督成果的具体落实方式之一，追究的是违纪违法责任，与《问责条例》的责任类型有机衔接。

　　以问责制度与其他党规的功能互补，实现激励约束并重。《问责条例》不仅明确11类问责情形及7种问责方式，划定了履职底线，还明确要求正确对待和使用被问责干部，激励他们在后续工作中更加谨慎履职尽责、干事担当。《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等党内法规通过“正面清单”如容错纠错、考核晋升等机制的具体规定，构建激励框架。通过与《问责条例》的制度协同，有助于形成“惩戒—纠错—激励—再担当”的良性循环。